- Blogit
- Kansantalous
Petteri Orpon hallitus astui valtaan viime viikon tiistaina. Orpon hallituksen ohjelma on liitteineen 243 sivua pitkä. Yksityiskohtaisella ohjelmalla on pyritty löytämään ratkaisut tiedossa oleviin moniin poliittisiin kiistakysymyksiin. Vaikka tässä on onnistuttu, vallitseva hyvin epävakaa kansanvälinen ja kotimainen toimintaympäristö nostaa esiin varmasti sellaisia ongelmia, joihin hallitusohjelmassa ei ole osattu varautua. Nähtäväksi jää, kuinka hallitus pystyy löytämään yhteisen linjan näihin yllättäviin haasteisiin.
Sopeutuksen määrä on oikealta hehtaarilta
PTT:n viime vuoden lopulla julkaisemassa politiikkasuosituksessa julkisen talouden sopeutuksen määrä oli 4 miljardia euroa. Hallitusohjelmassa sopeutetaan julkista taloutta yhteensä noin 6 miljardilla eurolla. Vaikka sopeutus on kaksi miljardia PTT:n suositusta suurempaa, tosiasiallinen ero on kuitenkin hyvin pieni.
Hyvinvointialuetaloutta vahvistetaan noin miljardilla eurolla kehittämällä kansallista arviointia, toimintaa tehostamalla ja muuttumalla toimintatapoja. Tältä osin sopeutusta voi pitää hyvin epävarmana. Hallitusohjelmassa esitetään useita uusia ohjauskeinoja hyvinvointialueiden taloudenpitoon (mm. toteutuneiden kustannusten koko maan tasolla tehtävän jälkikäteistarkistuksen omavastuu) ja tehostetaan olemassa olevia (mm. arviointimenettelyssä selvitetään aina hyvinvointialueiden yhdistymistä). Näistä toimista huolimatta hyvinvointialueiden yleistä ansiotasoa nopeammin nousevat palkat asettavat valtavan haasteen miljardiluokan säästöjen toteutumiselle.
Sopeutustoimien lisäksi hallitus päätti 4 miljardin määräaikaisesta investointiohjelmasta, jonka menot katetaan valtion omaisuutta hyödyntäen. Järjestely ei kuitenkaan vakiintuneen tilastointitavan mukaan pienennä julkisen talouden alijäämää. Hallitusohjelmassa ei tarkkaan kerrota investointiohjelman toteutusaikataulua, mutta tasaisen vauhdin oletuksella vuotuisia menoja lisätään investointiohjelman avulla miljardilla eurolla.
Kun SOTE-säästöistä miljardi euroa on hyvin epävarmalla pohjalla ja investointiohjelma lisää menoja arviolta miljardilla eurolla, päädytään lopulta hyvin lähelle PTT:n esittämää 4 miljardia. Tämän arvioimme politiikkasuosituksessa takaavan julkisen talouden kestävyyden. Sopeutuksen määrän osalta hallitusohjelman linjauksia voikin pitää onnistuneina.
Verotusta ei hallituksen sopeutustyökalupakissa
Julkisen talouden sopeuttaminen tapahtuu hallitusohjelmassa menojen karsimisen lisäksi rakennepoliittisen toimin. Keskeisin rakennepoliittinen toimenpide on työllisyyden parantaminen. Työllisyyden kasvu tavoitellulla 100 000 uudella työllisellä vahvistaisi hallitusohjelman mukaan julkista taloutta yli 2 miljardilla eurolla.
PTT:n politiikkasuosituksessa työllisyyden avulla tavoiteltiin kokonaisuutena (sosiaaliturvan leikkausten menosäästöt ja työllisyyden parantumisen tulojen lisäykset) lähes 2 miljardia euroa. Työllistyvien tehtyjen työtuntien pitäisi kuitenkin jatkossa kehittyä paremmin kuin viime aikoina on tapahtunut, jotta työllisyyden avulla voitaisiin saavuttaa asetetut sopeutustavoitteet. Lisäksi työllistymiskeinoista ei saisi syntyä juuri lainkaan kustannuksia, mikä vaikeuttaa työllisyyspalveluiden kehittämistä. Työllisyyspalveluiden kehittäminen olisi erityisen tärkeätä pitkäaikaistyöttömille, joiden määrän lasku on pysähtynyt huolestuttuvan korkealle tasolle. Hallituksen yli 2 miljardin tavoitetta voi pitää suuruusluokaltaan oikeana, mutta kuitenkin optimistisena arviona.
Työn verotuksen keventäminen on perusteltua, mutta ongelmana on kokonaisuuden kääntyminen julkista taloutta heikentäväksi alennuksen myötä, koska kompensoivia veronkorotuksia ei riittävästi tehdä.
Verojen osalta PTT:n politiikkasuosituksessa julkista taloutta sopeutettiin tupakka- ja alkoholiverojen noston lisäksi korottamalla arvonlisäveroa. Työn ja yrittäjyyden verotuksen keventäminen suositeltiin katettavan uudistamalla yritysten verotusta. Kokonaisuutena verotus oli PTT:n politiikkasuosituksessa julkista taloutta vahvistava elementti.
Hallitusohjelman verotuskokonaisuus on sitä vastoin julkista taloutta lievästi heikentävä. Työn verotuksen keventäminen on perusteltua, mutta ongelmana on kokonaisuuden kääntyminen julkista taloutta heikentäväksi alennuksen myötä, koska kompensoivia veronkorotuksia ei riittävästi tehdä. Merkittävin kiristävä toimenpide on alempien alv-kantojen nostaminen, mikä on oikeaan osunut ratkaisu. Tosin se olisi paremmin sopinut kokonaisuuteen, jossa sosiaaliturvan indeksejä ei olisi jäädytetty. Alempien alv-kantojen nosto yhdessä indeksijäädytysten kanssa lisää tarpeettomasti tuloeroja. Tätä vaikutusta korostaa suurempien tulojen verotuksen keventäminen solidaarisuusveron alarajaa nostamalla.
Tupakka- ja alkoholiverotuksen kiristäminen on oikeansuuntainen, mutta riittämätön toimenpide sekä politiikkaohjauksen että julkisen talouden tasapainottamisen näkökulmasta. Hallitus pyrkii ohjelmansa mukaan merkittävästi vähentämään kansansairauksia vaikuttamalla riskitekijöihin, kuten tupakointiin ja alkoholinkäyttöön. Jotta haluttu ohjausvaikutus saavutettaisiin, verotusta tulisi kiristää suhteessa kotitalouksien odotettuun tulokehitykseen. Jos suhdannetilanne pysyy hallituskaudella normaalina, kotitalouksien ostovoima elpyy kohtuullisesti viime vuoden takaiskuista, ja inflaatio asettuu lopulta lähelle kahta prosenttia. Näillä oletuksilla kotitalouksien tulojen voi maltillisesti arvioida kasvavan n. 15 % alkaneella hallituskaudella. Tällöin tupakka- ja alkoholiveroa pitäisi nostaa enemmän kuin 400 miljoonaa euroa, jotta terveyspoliittiset tavoitteet olisivat mahdollisia saavuttaa verotuksen keinoin. Hallitusohjelmassa korotukset jäävät kuitenkin vain noin 100 miljoonaan euroon. Yli 300 miljoonan ”veroale” vaarantaa terveyspoliittiset tavoitteet ja nämä miljoonat olisivat olleet myös arvokas lisä julkisen talouden sopeutusohjelmaan.
Verotuksen yksityiskohtien osalta hallitus väisti viisaasti terveysveron, mutta ajoi täysillä vinjettimaksu-miinaan. Kummatkin tavoitteet ovat kannatettavia (terveyden edistäminen ja kotimaisten kuljetusyrittäjien aseman parantaminen), mutta vaikuttavuuteen ja verolakien säätämiseen liittyy isoja kysymysmerkkejä. Vinjettimaksua, eli aikaan perustuvaa tiemaksua kuljetusalan toimijoille on yritetty aiemmillakin hallituskausilla toteuttaa, mutta tuloksetta.
Koska valmisteverojen kehitys erityisesti liikenteen veropohjan rapautumisen vuoksi on heikkoa, verotulot kokonaisuutena kasvavat BKT:n arvon kehitystä hitaammin. Tämä olisi mahdollistanut verotuksen päätösperäisen kiristämisen ilman veroasteen nousua. Tähän mahdollisuuteen hallitus ei tarttunut, mikä pakottaa tarpeettoman suuriin menoleikkauksiin, jotta sinänsä oikein mitoitettu sopeutustavoite saavutetaan.
Julkisen talouden alijäämä kasvaa tällä hallituskaudella
Julkisen talouden alijäämä oli 0,9% BKT:sta vuonna 2022. Huolimatta hallituksen sopeutustoimista julkisen talouden alijäämä on normaalissa suhdannetilanteessa tätä suurempi alkaneen hallituskauden loppupuolella. Tämän kehityksen taustalla on useita merkittäviä syitä. Ensinnäkin ikääntymisen ja kustannusten kasvun seurauksena hallitus tulee käyttämään lisää rahaa sote-palveluihin (riippumatta säästöjen onnistumisesta). Toisekseen edellisen hallituksen toimesta päätetyt hävittäjähankinnat rasittavat julkista taloutta vasta tämän hallituksen aikana. Kolmanneksi kiihtynyt inflaatio pienensi viime vuoden alijäämää, koska inflaation kiihtyminen kasvattaa ensimmäisenä vuonna tuloja ja seuraavina vuosina menoja. Lisäksi Marinin hallituksen rahankäyttö ei ollut niin vastuutonta kuin talouskeskustelussa yleisesti esitetään. Kuten PTT:n politiikkasuosituksessa viime vuoden lopulla ennakoitiin, julkinen talous olisi ollut viime vuonna hyvin lähellä tasapainoa ilman Venäjän hyökkäyssotaa Ukrainaan.
Julkisen talouden alijäämä pysyy kuitenkin kohtuullisena tämänkin hallituksen toimesta. Syntyvät alijäämät eivät vaaranna julkisen talouden kestävyyttä, varsinkaan kun hallitus aivan oikein satsaa lisää julkisia varoja tutkimukseen ja tuotekehitykseen sekä esittää toimenpiteitä työllisyyden parantamiseksi.
Kehykset olisivat voineet olla kauniimmat
Hallitus rajoittaa rahankäyttöään asettamalla menokehyksen. Kehyssääntö on perustukseltaan perinteinen, mitä voi pitää oikeana ratkaisuna, koska viime kaudella kehyssääntöjen uskottavuus joutui koetukselle useiden (pääosin) perusteltujen poikkeusten vuoksi. Tällä kertaa kehyksiin luodaan tarpeellinen poikkeus Ukrainan riittävän runsaan avustamisen mahdollistamiseksi.
Onnistuneesta perusratkaisusta huolimatta uudessa kehyssäännössä on muutamia vakavia ongelmakohtia. Hallitus on linjannut erillisestä enintään neljän miljardin euron kehysvarauksesta, josta 3 miljardia käytetään perusväylänpitoon ja väyläverkon kehityshankkeisiin. Eli juuri niihin menoihin, joihin kaikilla puolueilla on suuria poliittisia intohimoja, minkä seurauksena vaikutusarviot jäävät usein sivuosaan päätöksenteossa. Ne näytetään nyt asettavan kehyssäännössä muista menoista poikkeavaan asemaan, mitä vaikutusta tehostaa peruskehyksessä tehtävä yhteensä 720 miljoonan euron ”leikkaus” uusien väylähankkeiden rahoitustasossa. Kun kehysvaraus rahoitetaan valtion omaisuustuloja hyödyntämällä, juuri näiden investointien tuottavuudelle olisi tullut asettaa poikkeuksellisen kovat kriteerit. Tätä taustaa vasten onkin mielenkiintoista nähdä esimerkiksi Turun tunnin juna -yhtiön kannattavuuden takaava liiketoimintasuunnitelma, joka on onnistuneen kehysvarauksesta tehtävän 460 miljoonan euron pääomituksen edellytys.
Hallituksen kehyssäännöstä ei löydy kehysvarausta siltä varalta, että SOTE-rahoituksen jälkikäteistarkastus lisäisi valtion menoja merkittävästi.
Kehyssääntöön sisältyy poikkeusmekanismi, jonka avulla varaudutaan poikkeuksellisiin tapahtumiin, joita ei ole perusteltua hoitaa kehyksen sisältä. Parhaimmillaan poikkeusmekanismi mahdollistaisi aivan poikkeuksellisen rajun negatiivisen taloudellisen shokin vaikutusten lievittämisen. Esimerkki tällaisesta shokista olisi finanssikriisi, jonka seurauksena Suomen talous supistui 8,1 prosenttia. Hallituksen kehyssäännössä jää kuitenkin vaikutelma, että poikkeusmekanismi on rajattu muihin kuin taloudellisten shokkien hoitamiseen. Erikseen mainitaan pandemia ja sota. Vaikka kehyssääntö onnistuu välttämään ongelmallisen suoran kytköksen poikkeusolojen tai valmiuslain ja kehyksen joustojen välillä, viittaus ensi sijassa muihin kuin taloudellisiin shokkeihin on kyseenalainen. Esimerkiksi sodan oloissa isänmaata tulee puolustaa hinnalla millä hyvänsä, minkä seurauksena kehysrajoitteesta tulisi tällöin täysin luopua.
Kehyssäännön kolmas huomiota herättävä piirre liittyy siihen mitä ei ole kehyssääntöön sisällytetty. SOTE-menojen kasvuun liittyy lähivuosina huomattavia riskejä. Kysymys on hyvinvointialueiden kulloisenkin vuoden rahojen riittävyyden lisäksi rahoituksen jälkikäteistarkastuksesta, joka tapahtuu kahden vuoden viiveellä. Vuonna 2025 tehdään ensimmäinen vuotta 2023 koskeva tarkastus. Hallituksen kehyssäännöstä ei löydy kehysvarausta siltä varalta, että jälkikäteistarkastus lisäisi valtion menoja merkittävästi. Tämä voi potentiaalisesti tehdä vuoden 2025 kehyksestä poikkeuksellisen tiukan, ja pakottaa hallituksen huomattaviin uusiin leikkauksiin.
Työmarkkinoita uudistetaan eheyden kustannuksella
Suomalaisessa työmarkkinamallissa on kiistatta paljon ongelmakohtia. Hallitus esittää ansiosidonnaisen työttömyysturvan leikkausten lisäksi monia muita uudistuksia suomalaisille työmarkkinoille. Uudistukset koskevat mm. työsuhteen ehtoja, irtisanomissuojaa, valtakunnansovittelijan roolia, luottamushenkilön asemaa ja lakko-oikeutta.
PTT:n politiikkasuosituksessa ansiosidonnaisen leikkaukset olivat yksi keskeinen keino parantaa työllisyyttä. Tapoja parantaa työllisyyttä ansiosidonnaista turvaa heikentämällä on useita. Hallituksen valitsema korvauksen porrastaminen on yksi mahdollinen toimenpide, jonka vaikuttavuus kestää vertailun muihin vaihtoehtoihin.
Hallituksen muiden työmarkkinauudistusten arvioiminen on monimutkaisempaa. On helppo yhtyä hallituksen arvioon esimerkiksi siitä, että kohtuuttomien tukilakkojen (lue: AKT:n satamalakot) mahdollisuutta on syytä rajoittaa. Hallituksen työmarkkinauudistusten suurin ongelma liittyy toimenpidepakettiin kokonaisuutena. Pakettiin on kasattu suuri joukko asioita, joista työmarkkinaosapuolet ovat neuvotelleet pitkään ja ovat niistä edelleen syvästi erimielisiä. Ammattiyhdistysliike näkee monet paketissa olevat asiat työntekijöiden etujen puolustamisen kannalta kohtalokkaina. Paketin läpivienti kokonaisuutena ei ole mahdollista ilman, että suomalaiseen yhteiskuntaan avautuu syvä railo osapuolten välille. Häviön kokeneiden työntekijöiden kokemus yhteiskunnallisen päätöksenteon oikeudenmukaisuudesta voi järkkyä. Tämän seurauksena menetettäisiin sovittelun ja yhdessä sopimisen perinne, joka on ollut suomalaisen yhteiskunnan erityinen vahvuus monissa vaikeissa tilanteissa.
Jos paketti onnistutaan viemään kokonaisuutena läpi, suomalainen työmarkkinamalli on ainakin väliaikaisesti täysin erilainen. Yhdessä sopimisen perinteen katkeaminen voi saada kuitenkin aikaan vastavoiman, joka pyrkii runnomaan voimaan tavoitteiltaan täysin vastakkaista työlainsäädäntöä. Lainsäädännön ennustettavuuden menettäminen ja yhteiskunnallisen epävarmuuden lisääntyminen on pidemmän päälle haitallista myös investoinneille ja talouskasvulle. Eheyden tavoittelu on ollut Suomen suuri ja kestävä linja. Vaikka neuvottelujen ja sopimisen tie on usein tuskastuttavan hidas, se on ainoa kestävä tapa uudistaa yhteiskuntaa.
Lisätietoja
