Uutiset

Janne Huovari ja Peetu Keskinen: Automaattiset vakauttajat tasoittavat talouden huojuntaa koronakriisissä

Automaattiset vakauttajat tasoittavat
talouden huojuntaa koronakriisissä

Tämä on kolmas osa blogisarjassa, jossa tarkastelemme koronakriisin tukipaketteja. Linkit kaikkiin koronakriisin talousvaikutuksia käsitteleviin analyyseihimme löydät täältä (linkki).

Janne Huovari ja Peetu Keskinen

Finanssipolitiikan voidaan katsoa koostuvan kahdesta komponentista: päätösperäisestä ja automaattisesta osasta. Tukipaketit edustavat päätösperäistä finanssipolitiikkaa, jolla tarkoitetaan erikseen poliittisen prosessin kautta tehtyjä julkisen sektorin menoihin ja tuloihin vaikuttavia päätöksiä. 

Monet valtiot ovat reagoineet koronakriisiin mittavilla päätösperäisillä tukipaketeilla. Kahdessa aikaisemmassa blogissa olemme käyneet tarkemmin läpi Suomen ja muiden maiden tukipakettien sisältöä. Pelkkien tukipakettien vertailu saattaa antaa virheellisen kuvan finanssipolitiikan virityksestä, koska joissain maissa automaattisilla vakauttajilla on merkittävä rooli suhdannevaihteluiden tasoittamisessa.

Finanssipolitiikan automaattiseen osaan lasketaan suhdannetilanteen mukana vaihtelevat menot ja tulot, joiden reagointi ei riipu millään tavalla poliittisista päätöksistä. Näitä julkisen sektorin menoja ja tuloja kutsutaan automaattisiksi vakauttajiksi. Hyvä esimerkki automaattisista vakauttajista on työttömyyskorvaukset, jotka nousevat automaattisesti laskusuhdanteessa ja laskevat noususuhdanteessa. Automaattiset vakauttajat tasoittavat käytettävissä olevien tulojen vaihteluja ja täten myös koko talouden heiluntaa (Debrun ja Kapoor 2010).

Automaattisten vakauttajien talouden heiluntaa pehmentävä vaikutus on usein suurempi kuin päätösperäisen finanssipolitiikan. Molemmat komponentit vaikuttavat kokonaiskysyntään, mutta automaattisten vakauttajien kautta vaikutukset talouteen ovat ennustettavampia ja viiveet lyhyempiä kuin päätösperäisellä finanssipolitiikalla. Automaattisia vakauttajia ei suoraan suunnitella vastasyklisen finanssipolitiikan tarpeisiin. Ne riippuvat enemmänkin vero- ja tulonsiirtojärjestelmän koosta ja progressiivisuudesta kuin suhdanneluontoisista tekijöistä.  

Automaattisten vakauttajien toimintaa on mahdollista analysoida mikro- tai makrotaloudellisesta näkökulmasta. Makronäkökulmassa käytetään hyväksi esimerkiksi yleisen tasapainon malleja, joista saadaan tietoa vakauttajien suorista ja epäsuorista vaikutuksista. Mikronäkökulmassa keskiössä ovat mikrosimulointimallit (1), jotka on rakennettu hyödyntäen tietoa maiden vero- ja tulonsiirtojärjestelmästä. Tässä kirjoituksessa tukeudumme vain mikromenetelmällä saatuihin tuloksiin, jossa keskitytään enemmän automaattisten vakauttajien suoriin vaikutuksiin. Molemmat näkökulmat tarjoavat arvokasta ja toisiaan täydentävää tietoa automaattisten vakauttajien toiminnasta.

Mikrosimulointimalleissa automaattiset vakauttajat koostuvat kolmesta osasta: välittömistä veroista, sosiaalivakuutusmaksuista ja -turvasta. Mallien avulla voidaan arvioida sitä, kuinka automaattiset vakauttajat tasoittavat kotitalouksien käytettävissä olevia tuloja makrotaloudellisen shokin seurauksena. Euroopan laajuisen mikrosimulaatiomallin (EUROMOD) avulla on mahdollista mallintaa esimerkiksi sitä, miten käytettävissä olevat tulot muuttuvat, jos osa kotitalouksista jää yllättäen työttömäksi. (2)

Automaattisten vakauttajien pehmentävää vaikutusta voidaan mitata käytettävissä olevien ja bruttotulojen muutoksen välisellä suhdeluvulla. Kuvitellaan tilanne, jossa kotitalous maksaa suhteellista 30 prosentin veroa bruttotuloistaan, jotka yllättäen laskevat 100 euroa. Tässä tapauksessa 30 prosenttia tulojen laskusta vaimenee suhteellisen verotuksen takia. Näin ollen käytettävissä olevat tulot vähenevät vain 70 euroa. 

Automaattisten vakauttajien koko olisi tässä kuvitteellisessa tapauksessa 30 prosenttia. Hyvin monessa Euroopan maassa on kuitenkin käytössä progressiivinen verotus. Tällöin tulojen laskiessa myös marginaaliveroaste laskee, jolloin tulojen lasku vaimenee enemmän kuin suhteellisen verotuksen tapauksessa.

Lähde: Dolls et al. (2019), taulukko 3.

Dolls ym. (2019) arvion mukaan Euroopassa suurimmat automaattiset vakauttajat ovat Belgiassa, jossa automaattiset vakauttajat vaimentavat tulojen laskua 68 prosenttia. Vastaavasti Virossa tulojen lasku vaimentuu vain 19 prosenttia. Pohjoismaissa automaattiset vakauttajat ovat suhteellisen suuria. Suomessa tulojen lasku vaimenee 56 prosenttia, Tanskassa 57 prosenttia ja Ruotsissa 43 prosenttia. Euroopan suurimpien maiden osalta esimerkiksi Saksassa on suuret ja Italiassa pienet automaattiset vakauttajat. Ranska asettuu tässä vertailussa keskitason yläpuolelle sekä Iso-Britannia ja Espanja sen alapuolelle. 

Edellisessä vertailussa oletettiin, että vero- ja tulonsiirtojärjestelmään ei tehdä muutoksia, vaan automaattisten vakauttajien annetaan toimia vapaasti. Lyhyellä aikavälillä on kuitenkin mahdollista, että päätösperäisellä politiikalla halutaan vahvistaa tai heikentää automaattisten vakauttajien toimintaa. Tästä syystä on hyvä arvioida automaattisten vakauttajien kokoa myös niin, että erilaiset muutokset vero- ja tulonsiirtojärjestelmässä otetaan huomioon.

Politiikkamuutokset huomioivat automaattiset vakauttajat on ilmaistu vuosien 2008-2015 keskiarvona, koska yksittäisten vuosien välillä saattaa esiintyä suurtakin vaihtelua. Erityisesti finanssikriisin alkuvaiheessa vuosina 2008-2009 maat harjoittivat veroja vähentävää ja tulonsiirtoja lisäävää politiikkaa. Vuodesta 2010 lähtien siirryttiin laajemmin politiikkaan, jossa automaattisten vakauttajien ei enää annettu toimia niin vapaasti. 

Lähde: Dolls et al. (2019), taulukko 4.

Suurimmat automaattiset vakauttajat ovat Tanskassa (74%) ja pienimmät Kreikassa (4%). Suomessa automaattisten vakauttajien koko on edelleen suuri (57%). Punaisella on merkitty erotus ensimmäisen ja toisen laskutavan vuosien 2008-2015 keskiarvojen välillä. Eniten automaattisten vakauttajien kokoa nostivat politiikkamuutokset Tanskassa (16%) ja Ruotsissa (17%). Vastaavasti politiikkamuutokset heikensivät automaattisia vakauttajia erityisesti Kreikassa (-30%). Suomessa politiikkamuutoksilla oli keskimäärin vain hiukan positiivinen vaikutus (3%) automaattisten vakauttajien kokoon.

Suurimpien maiden osalta politiikkamuutokset eivät merkittävässä määrin muuta automaattisia vakauttajia. Saksassa ja Italiassa ero on olematon sekä Espanjassa ja Ranskassa hiukan positiivinen. Ainoastaan Iso-Britanniassa politiikkamuutoksilla on selkeä vaikutus (-9%) vakauttajien kokoon. 

Maiden väliset erot automaattisten vakauttajien koossa ovat enemmänkin kasvaneet kuin vähentyneet, kun politiikkamuutokset otetaan huomioon. Maissa, joissa automaattiset vakauttajat ovat vahvat, politiikkamuutoksilla on jopa vahvistettu niiden toimintaa. Selkeä johtopäätös on se, että automaattiset vakauttajat tasoittavat tulojen vaihtelua hyvin heterogeenisesti eri puolilla Eurooppaa.

Automaattiset vakauttajat saattavat erota myös tuloluokkien välillä. Pienituloisimmille tulojen menetystä kompensoidaan pääosin sosiaaliturvan ja suurituloisille verotuksen avulla. Komission suorittamien simulointien perusteella Suomessa alimmalle tuloviidennekselle tulojen lasku pehmenee noin 30 prosenttia, mikä on eurooppalaista keskitasoa. Pienituloisimmille heikoimmin tulojen laskua kompensoidaan Espanjassa (10%) sekä Italiassa (20%) ja parhaiten Itävallassa (60%).  Keskimmäiselle ja ylimmälle viidennekselle tulomenetys kompensoituu Suomessa noin 40-prosenttisesti, mikä on puolestaan eurooppalaista ylätasoa. (Astarita ym. 2017).

Eurooppalaisiin maihin verrattuna Yhdysvalloissa on heikommat automaattiset vakauttajat. Tästä syystä Yhdysvaltojen tukipaketeissa on merkittävä osuus tukea myös kotitalouksille eikä pelkästään yrityksille, kuten monissa tapauksissa Euroopassa. Kotitalouksille suunnatun tuen osuus Yhdysvalloissa on melkein 50 prosenttia, kun taas Euroopassa osuus on monissa tapauksissa alle 10 prosenttia.

Näyttää siltä, että voimakkaasti päätösperäisellä finanssipolitiikalla kriisiin vastanneilla mailla (Tanska, Saksa, Suomi, Ruotsi) on myös vahvat automaattiset vakauttajat, jotka tasoittavat kotitalouksien tulovaihteluita taloudellisiin shokkeihin. Vaimeammalla päätösperäisellä finanssipolitiikalla kriisiin reagoinneilla mailla (Espanja, Italia) elvytysapua ei tule myöskään automaattisten vakauttajien kautta. Italiassa kotitalouksien tukien osuus tukipaketista on kuitenkin monia maita suurempi.

Automaattiset vakauttajat huomioon ottaen finanssipolitiikan vastaukset koronakriisiin ovat todellisuudessa suurempia kuin mitä pelkkien tukipakettien perusteella voisi kuvitella.

--

[1] Suomessa on käytössä SISU-mikrosimulointimalli, jota hyödynnetään mm. sosiaali- ja veropoliittisessa päätöksenteossa; esimerkiksi Alasalmi ym. (2019) ovat tutkineet työvoimapoliittisten toimenpiteiden hyötyjä ja kustannuksia. Mikrosimulointimalli on staattinen eikä näin ollen ota huomioon kotitalouksien käyttäytymisvaikutuksia.

[2] Automaattisten vakauttajien kokoa voidaan tarkastella työttömyysshokin avulla. Shokin seurauksena osa kotitalouksista jää yllättäen työttömäksi, minkä seurauksena he eivät saa lainkaan työtuloja. Työttömyysshokki on luonteeltaan epäsymmetrinen, koska se vaikuttaa vain osaan kotitalouksista. Toinen mahdollisuus olisi alentaa kaikkien kotitalouksien tuloja saman verran, jolloin tuloshokki olisi symmetrinen. Koronakriisin suhteen on perustellumpaa keskittyä nimenomaan epäsymmetrisen shokin tapaukseen.

Lähteet:

Alasalmi, J., Alimov, N., Ansala, L., Busk, H., Huhtala, V.-V., Kekäläinen, A., Keskinen, P., Ruuskanen, O.-P. ja Vuori, L. (2019), Työttömyyden laajat kustannukset yhteiskunnalle [raportti], http://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/161296 (viitattu 8.3.2019).

Astarita, C., Barrios, S., D’Auria, F., Maftei, A., Mohl, P., Salto, M., Schmitz, M.-L., Tumino, A. ja Turkisch, E. (2017), Impact of fiscal policy on income distribution, Report on Public Finances in EMU: 71–131.

Debrun, M. X. ja Kapoor, R. (2010), Fiscal Policy and Macroeconomic Stability: Automatic Stabilizers Work, Always and Everywhere. International Monetary Fund.

Dolls, M. (2019), An Unemployment Re-Insurance Scheme for the Eurozone? Stabilizing and Redistributive Effects, EconPol Policy Reports 10.

Dolls, M., Fuest, C. ja Peichl, A. (2012), Automatic stabilizers and economic crisis: US vs. Europe, Journal of Public Economics 96(3): 279–294.

Dolls, M., Fuest, C., Peichl, A. ja Wittneben, C. (2019), Fiscal Consolidation and Automatic Stabilization: New Results, EconPol Working Papers.

Mohl, P., Mourre, G. ja Stovicek, K. (2019), Automatic Fiscal Stabilisers in the EU: Size and Effectiveness, Economic Brief 45.

Taylor, J. B. (2000), Reassessing Discretionary Fiscal Policy, Journal of Economic Perspectives 14(3): 21–36.