Valtiovarainvaliokunnalle 5.5.2020 / VNS 1/2020 vp Valtioneuvoston selonteko julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2021-2024

Kansantalouden tutkimusryhmä

7 elokuu 2020



  • Valtiovarainvaliokunnalle

    VNS 1/2020 vp Valtioneuvoston selonteko julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2021-2024

    Julkisen talouden suunnitelma esitetään tällä kertaa suppeassa muodossa ilman hallituksen tavoitteita ja suunniteltuja toimenpiteitä koronaviruksen aiheuttamien poikkeusolojen vallitessa. EU-tasolla on vakaus- ja kasvusopimuksen poikkeuslauseke otettu käyttöön, joten EU:n finanssipolitiikan säännöt eivät tällä hetkellä päde. Lisäksi Suomessa on todettu poikkeusolot, joten kehysmenettelystä voidaan poiketa. Hallitus on myös aktivoinut hallitusohjelman poikkeusolojen mekanismin käyttöönoton. 

    On hyvin perusteltua, että koronaviruksen aiheuttaman kriisin aikana talouspolitiikan normaalia säännöstöä ei noudateta, ja julkisen talouden alijäämän annetaan kasvaa. Tuotannon voimakas supistuminen vähentää verotuloja ja lisää muun muassa työttömyysmenoja. Lisäksi hallitus on päättänyt mittavista tukipaketeista, jotka lisäävät menoja tuntuvasti.

    Julkisen talouden suunnitelman mukaan julkisen talouden alijäämä kasvaa v. 2020 liki 14 mrd. eurolla 16,6 mrd. euroon eli 7,2 prosenttiin suhteessa BKT:seen. Tämä on väistämätöntä ja juuri julkisen talouden kuuluukin joustaa kriisiaikoina. JTS:n mukaan julkisen talouden alijäämä pysyisi kuitenkin erittäin alijäämäisenä myös tulevina vuosian. Vielä 2024 julkisen talouden rahoitusasema olisi -3,7 % suhteessa BKT:seen. JTS:n arvio isona pysyvästä julkisen talouden alijäämästä johtuu ennen muuta tuotannon hitaasta toipumisesta. Arviossa BKT ei ole toipunut vielä vuonna 2024 vuoden 2019 tasolle (Kuvio 1). 

    VM:n ennusteen mukaan rajoitustoimilla on merkittävä taloutta supistava vaikutus, mikä epäilemättä pitää paikkansa. Ennusteessa oletetaan taloudellista aktiviteettia rajoittavien toimenpiteiden kestävän kolme kuukautta, koronaviruksen vaikutuksen oletetaan hiipuvan nopeasti ja talouden toipuvan loppuvuonna 2020 nopeasti. Tähän nähden VM:n numeerinen arvio BKT:n kehityksestä on varsin pessimistinen erityisesti ensi vuoden osalta. Jos vaikutukset jäisivät lyhytaikaisiksi, ja talous toipuisi nopeasti jo syksyllä, ensi vuoden talouskasvu olisi nopeampaa ja julkisen talouden alijäämä pienempi.

    Koronakriisissä todennäköistä on kuitenkin, että epidemia ja sen vaikutus talouteen eivät jää pelkästään lyhytaikaisiksi. On syytä korostaa talouden tulevaan kehitykseen liittyvää poikkeuksellisen suurta epävarmuutta. Tämä koskee arvioita sekä tuotannon että julkisen talouden kehityksestä. 

    Kuvio 1. BKT vuoden 2010 hinnoin julkisen talouden suunnitelman mukaan. Lähde: Tilastokeskus, JTS, PTT.

    PTT arvioi suhdanne-ennusteessaan 24.3., että Suomessa BKT laskee alkuvuoden aikana noin 10 prosenttia. Lasku voi hyvin olla myös tätä suurempi. Euroalueella BKT:n laskee todennäköisesti vielä enemmän, sillä tautitilanne on useimmissa muissa euroalueen maissa selvästi Suomea pahempi, ja siten myös rajoitustoimenpiteet ja vaikutus käyttäytymiseen voimakkaampia. 

    Loppuvuoden osalta talouden näkymät ovat hyvin epävarmat ja ne riippuvat tautitilanteen kehittymisestä Suomessa ja maailmalla. Optimistisessakin skenaariossa, jossa talous toipuisi nopeasti loppuvuoden aikana, koko vuoden BKT olisi selvästi pienempi kuin viime vuonna. Todennäköisemmin tautitilanne kuitenkin hidastaa toipumista myös syksyllä, jolloin koko vuoden BKT olisi PTT:n arvion mukaan noin 6 prosenttia pienempi kuin viime vuonna. Euroalueella BKT:n lasku on todennäköisesti vähintään yhtä suurta kuin Suomessa. 

    Kriisi iskee pahiten palveluvaltaisille aloille, ensivaiheessa lisääntyneet lomautukset

    Erityisesti palvelualoja koskevien kysynnän laskun ja rajoitustoimenpiteiden seurauksena työvoiman kysyntä tulee vähenemään selvästi. Vaikutukset työmarkkinoille ovat suuremmat ja nopeammat kuin normaalissa suhdannetilanteessa. Suhdannevaihtelut kohdistuvat yleensä voimakkaammin teollisuuteen. Nyt vaikutukset iskevät pahimmin työvoimavaltaisiin palvelualoihin. Vaikutukset ilmenevät myös erittäin nopeasti, kun rajoitustoimenpiteiden seurauksena monet palvelualojen yritykset ovat joutuneet keskeyttämään toimintansa.

    Kuvio 2. Työttömyysaste ja työttömyysaste lomautetut mukaan lukien. Lähde: Tilastokeskus, TEM, PTT.

    Alkuvaiheessa vaikutukset työmarkkinoilla ovat näkyneet lomautuksina (Kuvio 2). Huhtikuun loppuun mennessä kokoaikaisesti lomautettujen määrä on noussut noin 162000. Jos lomautetut laskettaisiin työttömiksi, olisi työttömyysaste noussut jo yli 13 prosenttiin. Lomautusten määrä tulee todennäköisesti kasvamaan, sillä vaikutukset näkyvät teollisuudessa vasta pidemmällä viiveellä kuin palveluissa. Myös virallinen työttömyysaste tulee nousemaan, kun osa lomautuksista muuttuu työttömyydeksi yritysten ongelmien pitkittyessä. Miten paljon työttömyysaste nousee, riippuu hyvin paljon rajoitusten ja kuluttajien varovaisuuden kestosta. Joka tapauksessa työttömyysaste nousee useita prosenttiyksikköjä tämä vuoden aikana.

    Toipuminen edellyttää tautitilanteen helpottumista ja luottamuksen palautumista

    Talous kuitenkin myös toipuu koronakriisistä. Sitä nopeammin, mitä lyhyemmäksi viruksen pahin vaikutusaika talouteen jää. Koronavirus vaikuttaa kuitenkin myös talouteen luultavasti vielä pitkään. Ennen rokotteen saamista markkinoille huoli terveydestä vaikuttaa ihmisten kulutuskäyttäytymiseen, ja jonkin asteisia rajoitustoimia joudutaan pitämään luultavasti yllä. 

    Epidemioiden suurin taloudellinen vaikutus tulee kysynnän laskusta, joko rajoitustoimien tai ihmisten käyttäytymisen muutoksen seurauksena. Kysynnän lasku olisi luultavasti ollut lähes yhtä suurta myös ilman rajoitustoimia, kuin ihmiset olisivat muuttaneet käyttäytymistään. Tätä osoittaa suuri kulutuksen lasku myös Ruotsissa, jossa rajoitukset ovat selvästi lievempiä, ja tutkimukset Yhdysvalloista, jossa tyypillisesti suurin kysynnän lasku tapahtui jo ennen rajoitusten asettamista. Tämä tarkoittaa myös sitä, että hallitus voi vain osittain vaikuttaa talouden kasvuun rajoitustoimien poistolla. Ihmisten kulutuskäyttäytyminen ei luultavasti palaa normaaliksi niin kauan kuin he tuntevat huolta tartuntariskistä. 

    Vaikka tilanne ei palaakaan normaaliksi, talous kuitenkin toipuu ja sopeutuu. Hitaammankin toipumisen skenaariossa talous kasvaa ensi vuonna selvästi tähän vuoteen verrattuna, koska alkuvuoden pudotus on niin syvä. Lisäksi pahimman epidemian aikana lykätty kulutus ja investoinnit yhdessä massiivisen finanssi- ja rahapoliittisen elvytyksen kanssa vauhdittavat talouskasvu, vaikka koronasta ei päästäkään kokonaan eroon. Toipumisen ajoitukseen ja vahvuuteen liittyy kuitenkin suurta epävarmuutta.

    Toipumisen pahin uhka on finanssimarkkinoiden luottamuksen horjuminen euroalueella. Koronan vaikutus on selvästi Suomea suurempi isossa osassa euroalueen maista. Osalla niistä on jo ennestään suuri julkisen sektorin velkataakka. Jos euroalueen julkisen sektorin velkaantumisen selvän kasvun seurausten hallintaan ei löydetä keinoja, voivat negatiiviset taloudelliset seuraukset Suomellekin olla suuremmat kuin epidemian taloudelliset seuraukset.

    Julkisen talouden sopeuttaminen pitää jakaa hyvin pitkälle aikavälille

    Koronakriisi aiheuttaa ison loven julkiseen talouteen, joka täytyy paikata tulevina vuosina. Julkisen talouden tasapainottamista, eikä varsinkaan velkasuhteen alentamisten pidä kuitenkaan tehdä nopeasti, tai aloittaa liian aikaisin. Kun valtionlainojen korot ovat lähellä nollaa, korkokriisin kustannukset voidaan jakaa hyvin pitkälle ajalle ilman lisäkustannuksia. 

    Julkisen talouden suunnitelman mukaan kehysmenettelyä noudatetaan kuitenkin jälleen vuodesta 2021 lukien tietyin poikkeuksin, kuten Finnveran rahoitusvaltuuksien nostamisesta aiheutuvien kulujen siirtäminen kehyksen ulkopuolelle ja poikkeusolojen mekanismin käyttöönotto. Ensi vuoden taloustilanne on kuitenkin edelleen hyvin epävarma. Poikkeusolojen mekanismi olisi soveltunut talouden suhdanneluontoisten poikkeusolojen joustovaraksi. Nyt taloutta koetteleva kriisi on kuitenkin huomattavasti pahempi kuin poikkeusolojen mekanismissa tarkoitetut poikkeusolot. On hyvin mahdollista, että poikkeusolojen mekanismi joustovara ei riitä. Kehyksen ei pidäkään rajoitta julkisen talouden liikkumavaraa ensi vuonnakaan, jos siihen on tarvetta.

    Finanssipolitiikan linjaan on kuitenkin varauduttava tekemään muutoksia lyhyelläkin aikavälillä. Suomessa on nyt tuettu yrityksiä pääsemään pahimman yli, pääasiassa tarjoamalla lainaa ja lykkäyksiä veroihin ja maksuihin, mutta myös suorilla tuilla. Varsinaista kysynnän elvytystä ei ole vielä tehty, mikä on oikein, kun rajoitukset ovat voimassa. Elvytystä täytyy miettiä tarkoin myös rajoitusten purkamisen jälkeen. Pelkkä rajoitusten purkaminen ei välttämättä vielä saa ihmisiä palveluita kuluttamaan entiseen tapaan, jos epävarmuus tautitilanteesta jatku. Toisaalta siinä vaiheessa, kun ihmiset uskaltautuvat kuluttamaan, elvytystä ei välttämättä tarvita. Pahimman kriisin aikana suurimmalla osalla kotitalouksia säästäminen lisääntyy, ja patoutuneet kulutustarpeet voivat purkautua jossain vaiheessa varsin voimakkaastikin. 

    Ensisijaisesti talouspolitiikalla pitäisi pyrkiä tasoittamaan koronankriisiin taloudellisia vaikutuksia eri ihmisryhmien ja yritysten välillä. Vaikutukset kohdistuvat hyvin eri tavalla eri ryhmiin.

    Rakenteellisten toimet toimien tärkeys korostuu korokriisin myötä. Tuotantopotentiaalinen nostaminen on paras tapa paikata myös julkisen talouteen tullutta lovea. Hallitusohjelma sisältää monia kestävyyttä vahvistavia toimenpidekokonaisuuksia, kuten työllisyyttä ja talouden tuottavuutta kohentavat toimet, sosiaali- ja terveydenhuoltouudistus ja julkisen hallinnon tuottavuutta vahvistavat toimet. Nyt ne on entistä tärkeämpi saada maaliin.

    Lisätietoja:

    Janne Huovari
    Ennustepäällikkö 

    janne.huovari@ptt.fi
    040 164 8141